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支持和規範社會力量興辦教育


  習近平總書記代表第十八屆中央委員會向黨的十九大作的政治報告,縱觀曆史、總結成就、規劃未來,對當前和未來教育改革發展作出了新的重大戰略部署。黨的十九大報告第八部分明确提出,“支持和規範社會力量興辦教育”,這是中國特色社會主義新時代發展民辦教育的明确要求,對于激勵社會力量興辦教育,促進民辦教育的有序健康發展,具有非常重要的意義。

  一、充分認識支持社會力量興辦教育的重大意義

  黨的十八大以來,我國民辦教育迅速發展,已成為我國教育事業的重要組成部分。2016年,全國共有各級各類民辦學校17.1萬所,比2012年增加3.1萬所,增長22.2%,占全國學校總數的比例為33.4%。各級各類民辦教育在校學生4825.4萬人,比2012年增加914.3萬人,增長23.4%,占全國學生總數的比例為18.2%,比2012年提高5.3個百分點。此外,我國社會力量還參與舉辦了混合所有制教育,2014年下半年以來,全國各地興起在教育領域探索“混合所有制”實踐活動,先後共有10多個省市均在相關政府文件中提出要積極探索職業院校股份制或混合所有制辦學形式。民辦教育的迅速發展,使得教育服務供給有效增加,教育供給的多樣性大大增強,培養了大批人才,為創新教育體制機制、加速公辦教育體制改革、促進經濟社會發展做出了重要貢獻,成為促進教育事業改革發展的重要力量。

  二、采取多種舉措支持社會力量興辦教育

  2016年,《民辦教育促進法》修改通過,《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若幹意見》、《民辦學校分類管理實施細則》和《營利性民辦學校監管細則》等三個配套文件出台,我國民辦教育進入了推進分類管理的新時代,在民辦教育新政背景下,促進社會力量興辦教育的舉措主要體現在四個方面:

  一是吸引捐贈性資金興辦非營利性學校。随着我國經濟的發展和相關法律的出台,捐贈辦教育的資金規模在不斷增長。在未來,我國社會捐贈性資金的數量将呈繼續增長的态勢,我國應該積極出台政策,特别是出台針對捐贈人的激勵措施,引導捐贈性資金興辦非營利性學校,特别是引導捐贈性資金舉辦非營利性高校。衆所周知,國外一流的學術性大學,如哈佛大學、耶魯大學等都是由社會捐贈的,并且主要靠社會的捐贈來維持運營,我國在這方面可以學習國外經驗,放寬捐資舉辦非營利性民辦高校的條件,落實鼓勵性舉措,提供各方面支持,吸引社會力量捐資舉辦高水平的學術性民辦高校,争取在我國出現東方的“哈佛大學”。

  二是吸引投資性資金舉辦營利性學校。新修訂的《民辦教育促進法》第十九條規定:“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是,不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”這意味着在我國社會力量可以合法地舉辦除義務教育階段的營利性民辦學校,因此,積極吸引投資性資金舉辦營利性民辦學校也是促進我國民辦教育發展的重要舉措。根據《中國私人銀行2017:十年蝶變十年展望》調研報告,2016年我國個人可投資金融資産的規模穩居世界第二,達到126萬億元,約為同年國民生産總值的1.7倍,如果吸引投資性資金進入教育領域的舉措得當,将會有大量的資金進入教育領域,這對于擴大我國教育服務供給,減輕政府财政負擔,促進教育服務供給多樣化将起到巨大的作用。因此,應該積極吸引投資性資金興辦營利性教育。

  三是支持社會力量舉辦混合所有制教育。借鑒經濟領域改革經驗,推動教育事業改革和發展,是教育領域探索混合所有制的初衷及要義所在。2014年5月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”之後,同年6月由教育部、國家發展改革委、财政部等六部委聯合組織編制的《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》明确提出了發展混合所有制教育的種種舉措。發展混合所有制教育,有利于促進我國教育改革和發展,擴大教育供給,提高教育的質量和水平。在十九大提出支持和規範社會力量興辦教育的要求後,各級政府應該采取舉措落實社會力量興辦混合所有制教育的相關規定,吸引更多的資金進入混合所有制教育領域。

  四是落實社會力量興辦教育的扶持措施。我國新修訂的《民辦教育促進法》和三個配套文件中規定了對民辦教育的種種扶持措施,諸如加大财政投入力度、創新财政扶持方式、落實同等資助政策、落實稅費優惠等激勵政策、實行差别化用地政策、實行分類收費政策、保障依法自主辦學、保障學校師生權益等,這些扶持措施對于促進民辦教育的發展有着重要的推動作用,為了支持社會力量興辦教育,政府部門需要切實落實對民辦教育發展的扶持措施,更好地激勵社會力量興辦教育。

  三、完善和落實法律法規,規範社會力量興辦教育

  我國民辦教育的發展取得了顯著的成就,為整個教育事業和社會經濟的發展作出了很大的貢獻,同時民辦教育的發展還存在着一系列不規範的現象,例如營利性民辦學校與非營利性民辦學校長期不分,一些民辦學校通過關聯交易、做假賬等手段以公益之名行謀利之實,民辦學校内部管理制度不健全,外部監管制度不完善,培訓機構亂象叢生,良莠不齊等等,嚴重影響着民辦教育事業的健康發展。為了保障民辦教育的健康發展,必須采取強有力的措施規範社會力量興辦教育:

  一要落實營利性民辦學校和非營利性民辦學校分類登記的規定,實現民辦學校的分類管理。營利性民辦學校和非營利性民辦學校長期不分是困擾我國民辦教育發展的重大問題,造成了民辦教育發展的種種不規範。一些投資性民辦學校以“非營利性”之名逃避社會責任,不繳納任何稅收,卻通過種種手段分配利潤,真正捐資辦學的民辦學校卻很難得到有效的扶持。我國新修訂的《民促法》和三個配套文件對營利性和非營利性民辦學校予以徹底分開,這對于民辦教育的發展有着極為重要的意義,各級政府部門應該貫徹《民促法》和相關文件的要求,按時有序落實營利性民辦學校和非營利性民辦學校分類登記的規定,實現民辦學校的分類管理,為規範社會力量興辦教育提供一個基本的前提。

  二要完善和落實民辦學校的産權制度規定。産權問題是民辦學校分類管理制度構建的核心,從理論分析和國際比較角度來看,營利性民辦學校與非營利性民辦學校的根本區别是兩者的産權制度不同。我國新修訂的《民促法》和三個配套文件對民辦學校産權制度作出了相應規定,規定了我國民辦學校的法人财産權、财産占有權和使用權、财産收益權、财産處分權,基本建立了營利性和非營利性民辦學校的産權制度,為了規範社會力量興辦教育,應該落實民辦學校的産權制度規定,為民辦學校的發展奠定根基。同時,新修訂的《民促法》關于民辦學校産權制度存在三點不足:營利性民辦學校和非營利性民辦學校法人财産權的規定有待進一步明确,營利性民辦學校的收益權存在不确定性,對營利性民辦學校和非營利性民辦學校剩餘财産處理的規定不夠明确且存在一定的不合理性等,這些問題都需要在修訂《民辦教育促進法實施條例》時加以完善。

  三要完善和落實民辦學校的法人治理結構規定。新修訂的《民促法》及其配套文件對民辦學校法人治理結構做出了相應的規定,規定了我國民辦學校法人治理結構的四大組成要素,規定了民辦學校決策機構的組成人員和七項職權,規定了民辦學校校長的條件和六項職權,規定了營利性民辦學校監事會的職權,規定了民辦學校的其他治理機構等,這些規定對于民辦學校法人治理結構的明确有着重要意義,我國各級政府部門和民辦學校應該在十九大後積極予以落實。同時,我國民辦學校法人治理結構的規定也存在着不完善的地方,主要有營利性民辦學校與非營利性民辦學校的法人治理結構不分、民辦學校治理機構的規定不完善、民辦學校決策機構組成、任期規定和權利分配不明确等不足,這些問題都需要在修訂《民辦教育促進法實施條例》時加以完善。

  四要完善和落實民辦學校的退出制度規定。新修訂的《民促法》及其配套文件規定了民辦學校的退出制度,主要規定了民辦學校退出的類型、程序,政府在民辦學校退出中的義務,對營利性民辦學校和非營利性民辦學校終止時剩餘财産的處理做出了相應規定等。為了規範社會力量興辦教育,各級政府部門需要對民辦學校退出的規定積極地加以落實。同時當前民辦學校退出制度也存在着一系列不完善的地方,主要有營利性民辦學校和非營利性民辦學校退出制度規定不完善、民辦學校退出後的學生權益保障制度不完善、營利性民辦學校和非營利性民辦學校之間的相互轉化沒有規定等,這些問題都需要在修訂《民辦教育促進法實施條例》時加以完善。

  五要完善和落實民辦學校的監管制度。構建良好的監管制度是實現民辦學校有序健康發展的重要外部條件,也是我國民辦學校分類管理的重要内容。從我國當前對民辦學校的監管來看,主要的監管内容有監管體制、準入監管、收費監管、質量監管、利潤分配監管、稅收監管、激勵監管和違法行為監管等八方面的内容,構建起了對民辦學校的監管體系,各級政府部門需要積極地落實這些針對民辦學校的監管制度,為社會力量興辦教育提供一個良好的外部發展環境。同時,《民促法》規定的監管制度也存在不完善的地方,例如我國政府管理民辦學校的權力缺乏清晰的邊界、民辦學校準入的審批權配置層級較高、對民辦學校收取費用的用途規定不明确和不區分、民辦教育質量保障法制體系不完善和營利性民辦學校利潤分配存在不确定性等問題,這些問題都需要在修訂《民辦教育促進法實施條例》時加以完善。

  總之,在中國特色社會主義新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,支持和規範社會力量興辦教育,是解決人民日益增長的教育需要和教育不平衡不充分發展之間的矛盾的重要手段,必須切實貫徹十九大對發展民辦教育提出的要求,充分認識支持社會力量興辦教育的重大意義,采取舉措支持社會力量興辦教育,落實完善法律法規,規範社會力量興辦教育,促進民辦教育有序健康發展。

  (作者系教育部教育發展研究中心教育治理與廉政部副研究員)


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